入秋首轮重霾袭击京津冀

二是因为在我国司法实践中，忽略不计之后果是通过法院对行政程序瑕疵予以指正并驳回诉讼请求的处理方式呈现的，而这种处理方式正面临以下隐忧：实践中大量涌现的予以指正并判决驳回诉求之案例，暴露了法院在选择忽略不计之法律后果上过宽的解释立场，从而不可避免地给相对人造成行政机关可毫无代价地违反程序之观感，且行政机关也将因此丧失自觉纠正程序瑕疵的动力。

持第二种观点者主要从规范和语义进行驳斥，他们认为，既然《人民检察院组织法》没有明确规定检察机关建议权是检察机关的法定职权，检察建议便只是检察事实行为，不是检察职权行为。可见，被监察单位的惩戒权，分为两个层面。

2.在属性上，监察建议是监察处置的范畴，检察建议是程序监督的范畴。笔者以为，国家监察的终极目标乃是为了维护国家廉政秩序及社会公共福祉而对公职人员腐败行为进行的控制，监察建议之价值则在于惩治腐败行为、构建监察权威与尊重自治规律。另外，此前《行政监察法》第23条第6项规定的责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等5种问责建议形式，现已无法适用。但是，鉴于《监察法》与《行政监察法》之间其实并无本质上的承继关系，监察建议和行政监察建议亦无必然关联。一、监察建议的界定 法律概念是法律规范的基础，也是进行法律思维和推理的根本环节[4]。

依此规定，监察机关无权直接对公民通信进行检查，而需由公民机关或者检察机关协助执行。[22] 依次是依法独立行使监察权原则，与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则，有关机关和单位依法协助原则，依宪依法监察原则，以实施为依据、以法律为准绳原则，在适用法律上一律平等、保护当事人合法权益原则，权责对等、从严监督原则，惩戒与教育相结合、宽严相济原则以及标本兼治、综合治理原则等九大原则。第92条第3款、第95条、第96条、第98条明确规定了可以扣留机动车的范围。

即便是《立法法》（2015年）第73条规定的城市管理与建设、环境保护、历史文化保护等事项，地方也无法抵制中央立法的介入。在我国单一制以及央地分权的模式下，地方事权虽然是由中央通过立法授予的，但其具体内涵、执行方式以及相关制度很大程度上必须通过地方立法进一步廓清和落实。只要采取恰当的立法技术，便能够为地方在立法权限上释放出更大的空间，有助于更好地回应地方诉求，促进地方治理的成效，进而提升公众的满意度。实践上尽管有着从依据说、直接抵触说到间接抵触说的渐进宽松之理解，[29] 但总体是趋于严格、保守。

[41] 参见，孙波：论地方专属立法权，载于《当代法学》2008年第2期。[11] 其中，没有解释地方性事务的具体范围，而是采取与上位法不抵触标准为一般原则。

[32] 地方性法规的创制只要与上位法不一致，无论是形式上还是实质上，都会引发立法上的激烈争议，社会公众的强烈质疑，以及中央立法机关的警觉。[16] 第三，对于法律、行政法规已经规定行政处罚、行政许可、行政强制措施的，地方性法规必须在法律、行政法规规定的行为、种类、幅度和条件范围内做出解释性、执行性的规定。可以说，一俟着手，便会发现很多已有上位法。[51] 立法权的分配原则应当是，在中央立法的统一规范下，应当在以下几个方面放权，允许地方有因地制宜的机变，由地方性法规来权衡具体的度与量。

第98条（二）规定了地方性法规的备案要求，（五）规定了经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。这种讨价还价、相互博弈的过程，往往表现为社会学所称的非正式活动，是容忍法律规定上相互抵触之下的实际默认，或者是有意不纠正。[4] 借用社会学的研究成果，我们可以称这种模式是立法上的行政发包制。在实现上位法管理目的的前提下，可以取消不必要的行政许可。

[37] 参见，冯洋：论地方立法权的范围——地方分权理论与比较分析的双重视角，载于《行政法学研究》2017年第2期。地方性事务立法相对比较复杂，从实践看，又分为纯粹地方性事务和非纯粹地方性事务两种。

泛泛而论的地方分权，或者中央与地方的形式分权，是没有什么意义的，它们之间不是非此即彼的排斥关系，只是指向了地方立法可能有所作为的畛域。[52] 向立力建议，第一，可以将法律设定的罚款数额作为最低限度或者最低幅度，地方性法规可以适度调高。

[34] 《立法法》（2015年修订）第72条第2款规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并对其合法性进行审查。[33] 参见，向立力：地方立法发展的权限困境与出路试探，载于《政治与法律》2015年第1期。关键词:  地方性法规 立法能力 地方治理 一、引言 当下，有关中央与地方之间的立法权划分、地方立法、立法权等的研究文献，不知凡几。因此，本文就以地方性法规为分析对象，探讨其立法能力及进一步释放。[60] 参见，李亚虹：对转型时期中央与地方立法关系的思考，载于《中国法学》1996年第1期。然而，无论是地方性事务还是城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，都不具有排他性、独占性，也就不能有效划清与中央立法事权的边际。

除此之外，剩余的归于中央。当然，涉及中央立法的保留事项，必须说明理由，并报全国人大常委会审批。

多数是，立法事项上没有上位法，但是，一俟着手立法，便会在某些具体内容上碰到上位法。注释: [1] 封丽霞认为，《立法法》主要是按照立法事项的重要程度而非影响程度，作为划分中央与地方立法权限的标准。

但是，在立法上，地方性事务一直晦而不彰。即便是最宽松的尺度间接抵触说，给予地方的立法自由度也是极其有限的。

这些都极大地影响了地方与中央的博弈，也消减了地方立法的实际成效，增加了地方立法释放出治理成效的难度。一般除去必须由中央立法规定的事项（比如，涉及人身自由的处罚与强制）之外，上述两类地方性法规应当具有充分的创制空间。[45] 参见，杨寅：论中央与地方立法权的分配与协调——以上海口岸综合管理地方立法为例，载于《法学》2009年第2期。[36] 还有以西学关于地方分权之合理性以论之，不同地方的人民有着不同的偏好，对公共产品的需求存在差异，不可能由一个全能的中央政府提供。

对于秩序行政或者侵害行政，也可以考虑针对环保、食品等领域的监管适时地采纳类似的原则。总体上看，地方立法长期以来还是池鱼笼鸟，地方依法治理的能力没有大幅增长。

七、结论 我国单一制特征，正如周黎安观察和提炼的，中央政府具有剩余控制权和无上的权威，立法权高度集中于全国人大，地方政府不享有地方自治的权力，中央对地方政府决策的否决权和干预权是不受任何制度约束的。大多强调我国各地的情况千差万别，在某些领域，中央很难找到一个适当的比照参数来制定适合全国各地发展水平的统一法律。

三、地方立法窒碍难行 其实，近些年来，地方立法权也呈现不断扩大的发展趋势，立法权力过于集中中央的格局逐渐得到改变。参见，武增：2015年《立法法》修改背景和主要内容解读，载于《中国法律评论》2015年第3期。

[16] 《行政强制法》（2011年）第10条第3款。[38] 但是，为了通融，与上一级人大常委会和政府的沟通就变成了攻关。比如，对于无人自动驾驶，法律、行政法规没有规定，地方可以先行立法，但是，有关规定必须与《道路交通安全法》、《刑法》、《侵权责任法》等不抵触。[62] 参见，周黎安：行政发包制，载于《社会》2014年第6期。

在单一制和中央集权下，更加重视法制的统一，力图实现全国上下整齐划一，中央立法无处不有、无处不在。第二，根据法规范效力等级，采取阶梯式递减的方式，不断限缩处罚、许可、强制措施的设定权，仅留给地方性法规极其有限的处罚和行政强制措施种类的设定权。

面对上述地方立法面临的困境，学者提出的一种观点是，进一步描述并胪列出一项项地方性事务，对中央与地方的立法权限做形式上的原则划分，甚至不惜提出地方专属立法权概念。有学者从缩短与民众距离、积极准确回应地方诉求、信息优势、工作负担合理分配等多个维度论证承认地方性事务的必要，并提出事务涉及的利益、地域范围、事务性质等三个判断标准。

[22] 《立法法》（2015年修订）第72条、第73条对上述论争做了一个了结。一方面，中央立法也可以通过如下审慎而明确的授权，为地方治理拓展出充分的法律空间，从而实现总体上的统一、细节上的多元。